在實際運用中，EPC往上下游延伸，產生了多達10種衍生模式。

 F＋EPC模式是應業主及市場需求而派生出的一種新型項目管理模式，F為融資投資，F+EPC為融資 EPC，須為業主解決部分項目融資款，該模式是未來國際工程發展的一個極為重要的方向。

中國港灣工程有限公司與伊朗Tablis市政下屬公司Kish Investment Tirajeh 在德黑蘭簽署了伊朗Tirajeh城市綜合體項目EPC+F合同（中伊兩國融資協議項下融資），合同金額約1.18億歐元。

 F+EPC+O為融資+EPC+運營，由承包商提供融資并負責運營的服務交鑰匙模式。

湖北省電力勘測設計院承擔的孟加拉諾瓦布甘杰100MW重油電站項目，為以F＋EPC＋O形式承接的國際工程。他們借助國際銀行間的融資平臺獲得第三國的低成本長期出口買方信貸，通過工程總承包及四年運營的商業服務模式的競標取得該項目，項目投資1.25億美元。

 承包人負責工程的設計、采購、施工，并在完成后繼續負責運營、維護。

 I+EPC為以投資為引領的工程總承包模式，是以投資為動力，設計為龍頭，實現設計、生產、采購、施工一體化的全產業鏈建設管理。天津住宅集團在天津生態城商品房建設項目采用的即是I+EPC模式。

PPP+EPC不是PPP的一種具體模式，而是在解決資金問題上融合社會資本，建設上采用EPC模式的組合。

該模式的優點主要在于：

①提高生產效率。由政府財政單獨投資并進行經營管理的生產方式往往缺乏效率，比如財政資金是共有資金，使用財政資金是在花別人的錢辦別人的事，難免缺乏效率。采取PPP項目模式則將花別人的錢辦別人的事轉變為企業花自己的錢辦自己的事，必將提高生產效率。

②政府支持力度增加。PPP模式項目在施工過程中，業主、地方政府對項目建設的支持力度相當大，包括協調國土、電力、水利等部門方面尤為突出。

③企業更加注重成本控制。因本項目為投資型項目，從施工現場管控方面，施工單位在保證安全、質量的前提下，會更加注重成本控制。

④有助于提升管理人員綜合素質。在PPP模式下結合EPC模式，設計院設計本工程時，在某些工程部位的設計不能直接套用以前的設計模式，而需要在滿足符合規范的情況下更精細經濟的設計規劃。因此要求施工企業在設計階段與設計單位深入溝通、密切合作，這樣對企業管理人員綜合能力的提高具有極大的推動作用。

⑤降低了資金回收風險。投資型項目，資金是否能夠按期回收成為企業最大的隱憂。但就此項目而言，當地政府為了保證施工企業能夠如期得到工程款，以有完全處分權的房產作為抵押財產在某種程度上降低了資金回收風險。

在此輪中國特色PPP建設浪潮中，有一個“PPP+EPC”的概念橫空出世，反復被提及，是目前的一大熱點。

杭州大江東產業集聚區基礎設施PPP+EPC項目是以電建路橋公司為牽頭方，結合電建集團華東院、蘇交科、中證基金等單位組成聯合體，與杭州大江東投資發展有限公司共同組建PPP+EPC項目公司，對杭州市大江東十一個市政子項目進行投資、建設及移交，項目總投資約142.58億元。

 BOT+EPC模式，即政府向某一企業（機構）頒布特許，允許其在一定時間內進行公共基礎建設和運營，而企業（或機構）在公共基礎建設過程中采用總承包施工模式施工，當特許期限結束后，企業（或機構）將該設施向政府移交。該模式的優點就在于政府能通過該融資方法，借助于一些資金雄厚、技術先進的企業（或機構）來完成基礎設施的建設。

BOT是英文“Build-Operate-Transfer”的縮寫，通常直譯為“建設- 經營- 轉讓”。B O T 實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，譯為“基礎設施特許權”最為合適。

廣佛肇高速公路(肇慶段)項目(下稱“廣佛肇項目”)，作為廣東省高速公路建設領域首次采用“BOT+EPC”建設管理模式的項目，比批復工期提前一年，創造廣東省高速公路建設新紀錄。中國鐵建中標的南充至大足至瀘州高速公路（重慶境）、渝黔高速公路擴能（重慶境）、重慶梁平至黔江高速公路石柱至黔江段工程采用的也是BOT+EPC模式，中標價合計約404億元。

 RD+EPC為業主委托工程總承包模式。

它是汪克團隊探索中國建筑師負責制之路的實踐。2008年莊惟敏教授組建成立清華惟邦營建研究中心，在莊教授的帶領下，以汪克、張永鋼、朱曉東、劉憶川為骨干開展中國建筑師負責制專題研究。雖然2009—2011年的努力沒有成功，但在經歷了連續14年的中國本土建造實踐和理論探索之后，終于在2012年以騰龍閣為標志發明了RD+EPC模式，其后經過銅仁鳳凰機場、惟邦辦事處、南湖酒店（結構封頂）、南京北緯辦公樓等五個項目的實踐升華，莊惟敏教授與汪克建筑師合作更加密切，再加上鄧曉梅副教授的加盟，終于在2016年形成了RD+EPC理論框架，并命名為“清華惟邦營造法（RD+EPC模式）”。經實踐證明，該模式可以作為過渡時期中國建筑師負責制的一個過渡辦法。

 EPCM模式，即設計采購與施工管理(EPCM——Engineering Procurement Construction Management)是指，承包商全權負責工程項目的設計和采購，并負責施工階段的管理，這是一種目前在國際建筑業界通行的項目交付模式。同時，EPCM管理方還需要對項目的其他方面進行管理，如：設計、采購和施工階段的進度，與相關部門的溝通，準備成本規劃、成本估算和文件控制等。

由于它對工程承辦企業的總包能力、綜合能力，以及技術和管理水平的要求較高，而國內大多數施工企業在項目管理、技術創新、信息化建設上與國際水平還有一定的差距，因此EPCM模式在國內尚未得到普及和推廣。

在EPCM模式下，業主提出投資的意圖和要求后，把項目的可行性研究、勘察、設計、材料、設備采購以及全部工程的施工，都交給所選中的一家管理公司（EPCM管理方）負責實施；由EPCM管理方根據業主的要求，為業主選擇、推薦最適合的分包商來協助完成項目，但其本身與分包商之間不存在合同關系，也無需承擔合同與財政風險。

 PMC（Project Management Contractor）是指項目管理承包。PMC是由業主通過合同聘請管理承包商作為業主的代表，對工程進行全面管理。對工程的整體規劃、項目定義、工程招標、選擇EPC承包商、工程監理、投料試車、考核驗收等進行全面管理，并對設計、采購、施工過程的EPC承包商進行協調管理。EPC工程承包商按照與業主的合同約定，全面執行工程設計、采購、施工及試運行服務等工作。

目前，國外特別是西方國家的大型石化工程建設大多采用(PMC+EPC)管理模式。

 “IPMT+EPC+工程監理”項目管理模式，為項目一體化管理模式。

IPMT是Integrated Project Management Team的縮寫，直譯為項目一體化管理組。通過這種新的項目管理模式，達到優化工程組織，確保安全，提高工程質量，減少投資費用，加快工程進度，有力推動石油化工重大工程建設項目實現又好又快的建設和投產。

“IPMT+EPC+工程監理”項目管理模式在中國石化的青島1000萬噸/年煉油工程，天津100萬噸/年乙烯工程、鎮海100萬噸/年乙烯工程等多年工程項目建設實踐取得了良好效果，為在石油化工重點工程建設領域落實科學發展觀作出了有益探索。

“IPMT+EPC+工程監理”項目管理模式，是借鑒國外通用的(PMC+EPC)管理模式和國內流行的業主自營管理模式的特點，結合我國石油石化工程建設實際，在項目管理模式上的探索與創新，是國外先進工程管理理論與我國工程建設實踐的結合。

在地方政府債務監管不斷趨嚴的背景下，一些地方嘗試用“工程總承包+融資”（EPC+F）模式解決項目融資問題。這種模式能否與PPP相結合？能否在實施過程中做到合規？

近日在中國財政科學研究院舉辦的“EPC+F模式的合規性及與PPP模式的關系”PPP沙龍上，有關專家對此進行了交流。

據了解，“EPC+F”模式是由政府或政府授權的項目業主負責選擇投資建設人，并由投資建設人負責項目設計、采購、施工建設以及籌資或協助項目融資，待項目竣工后，再由項目業主按照合同約定進行債務償還的一種合作模式。作為一種建設方式，EPC同傳統工程招標相比，優勢體現在服務鏈條的衍生性和服務內涵的豐富性。部分地區將EPC與投融資相結合，形成“EPC+F”模式。

國家發改委PPP專家庫專家、中建基金公司副總經理金浩認為，“EPC+F”模式簡而言之就是工程總承包加投融資。

財政部、國家發改委PPP雙庫專家，北京國家會計學院碩士生導師高亞莉認為，EPC是一項交鑰匙工程，即設計、采購、施工、交鑰匙。該模式工程造價涵蓋了工程成本、融資成本和工程利潤。業主（政府）將工程發包給施工方，業主按工程進度安排支付施工方款項，建設期施工方不墊資，項目竣工后移交給政府。該模式屬于政府購買服務，即先有預算后安排支出。EPC模式集設計、采購、施工一體化，避免多頭協調，相比PPP模式可縮短項目周期；此模式可采取融資租賃、材料設備出口信貸等多路徑融資。但“EPC+融資”模式實為“類BT”,無運營內容，繞開規范的PPP操作流程，未做物有所值和財政承受力定量測算及論證，極易引致地方政府隱性債務。

談到“EPC+F”模式與PPP的關系，與會專家認為，PPP+EPC模式通常指采用PPP模式建設運營的項目，政府部門在選擇社會投資人的同時確定項目的工程承包方（EPC），避免了工程建設“二次招標”。

業內人士分析說，在PPP項目下，社會資本再采取“EPC+F”模式，屬于社會資本在責任內的分包，如果政府同意，這種做法就合規。同時要注意，“EPC+F”模式”不能與PPP并列，如果是在PPP合同下不存在問題，單獨實施屬于墊資。

財政部PPP專家庫專家、中央財經大學溫來成教授認為，“EPC+F”模式已逐步成為一些地方政府推動基礎設施建設的重要手段，但蘊藏的風險不容忽視。財政部門對PPP模式的業務流程和實施目的做了明確規范，具體包括項目的識別、準備、采購、執行以及移交；主要目的在于改善公共服務質量、提高投資效益、增進公眾在公共產品和公共服務中的滿足感與幸福感。

中國財政科學研究院PPP研究所所長、國家發改委PPP專家庫專家彭程認為，“EPC+F”近期之所以得到廣泛運用，主要有以下幾個方面的原因：

一是PPP領域自去年底進入清理整頓階段以來，社會各界對PPP模式產生了一些疑慮和困惑，給“EPC+F”的迅猛發展提供了機會。

二是相比于手續繁瑣、管理嚴格的PPP推進流程，“EPC+F”模式操作相對簡單，更能滿足地方政府和施工方對實施效率及短期業績的要求。

三是地方政府財權事權不匹配的情況下，“EPC+F”模式能幫助地方政府籌資融資，解決實際問題。

四是個別地方政府和企業對廣泛運用于國際工程項目管理的“EPC+ F”模式存在盲目追捧心態。

因此，“EPC+F”模式下的政府融資行為若納入預算管理，可認定其為合規模式，否則有違規舉債之嫌。

與會專家認為，用規范的PPP流程去推進“EPC+F”模式，能有效解決項目建設過程中的融資問題，并不會形成地方政府債務。但不規范的“EPC+F”，很可能成為類BT項目，如果要求地方政府逐年支付工程款項及融資費用，本質上就是變相的政府舉債。

當然，判斷“EPC+F”在具體運用過程中是否合規，必須從項目類別、招標（融資）主體、還款來源等方面進行綜合研判，不可“一刀切”地簡單下結論。

基于財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）嚴格管理項目庫的規定，條件不符合、操作不規范、信息不完善的PPP項目陸續被清理出庫，由此掀起了PPP項目整改熱潮。其中，將PPP模式轉為政府投資EPC模式繼續實施項目即為一種常見整改措施[1]。但該種整改措施系項目實施模式的重大變更，對政府方的風險管控、投資人的收益預期等均產生了較大影響。為厘定各方權責關系、保障項目建設的順利推進，筆者分別從模式轉化時點、項目資金來源、采購程序銜接與合同關系轉變等方面闡述該整改措施實施過程中應重點關注的事項，以期為項目各參與方提供有益參考。

由于EPC（設計—采購—施工）總承包模式是指從事工程總承包的企業按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包模式。并且，根據相關規定，EPC工程的發包階段是在可行性研究、方案

設計或者初步設計完成后，按照確定的建設規模、建設標準、投資限額、工程質量和進度要求等進行工程總承包項目發包。由此可見，就模式特征而言，EPC總承包模式強調項目工程建設要素。

結合PPP項目整改要求，如已竣工驗收進入運營階段或無改擴建實際需求的PPP項目，客觀上已無實際工程建設需求，與上述EPC總承包模式特征要素不匹配。故，PPP模式轉為政府投資EPC模式繼續實施的，其整改時點應當在項目完工前。

PPP項目的建設資金來源于PPP模式籌集資金，即自有資金和債務性資金兩部分。自有資金系PPP項目公司各股東的股權投入，債務性資金是以PPP項目公司為融資責任主體負責籌集，共同用于PPP項目的建設、運維，且項目回款資金來源于使用者付費、政府付費或政府可行性缺口補助。而EPC總承包模式下，工程建設所需資金來源于發包方，無需EPC總承包商融資或墊資。

如果將PPP模式轉為政府投資EPC模式的，則項目建設所需資金的籌措責任主體從PPP項目公司轉變為政府方，即當期政府方有足夠財政資金可安排到位。模式整改過程中，對于融資責任的轉移或資金安排的落實，應當注意避免違規變相融資舉債或者增加政府隱性債務。

在滿足轉化的時點要求及確定項目資金來源的基礎上，需要進一步明確政府投資EPC模式下承包商的采購程序問題。對此，總體上需要根據原PPP項目所處階段,按照未選定PPP社會資本和已選定PPP社會資本兩種情形進行探討。

在未選定PPP社會資本情形下，應進一步區分原PPP采購程序是否已由政府采購主體啟動。如果項目已經進入采購階段并發布采購公告的，為實現PPP模式轉為政府投資EPC模式繼續實施，則應終止原PPP采購活動并在同一平臺發布采購活動終止公告，再進行EPC總承包商的采購程序。如果項目尚未進入采購階段的，則相當于一個新的政府投資EPC項目，按照《中華人民共和國招標投標法》規定的政府采購程序選定承包商即可，不存在兩者采購程序銜接問題。

 1、若是原PPP模式下中選社會資本基于兩招并一招規定被同時確定為EPC總承包商的，在轉為政府投資EPC模式時，應當對EPC總承包商進行重新招標。理由如下：

第一，PPP模式下的采購條件通常要求社會資本同時具備項目投資、建設、運營等相關能力，對供應商的要求較高。但是，在轉為政府投資EPC模式后，只要具備與工程規模相適應的設計資質或/和施工總承包資質[2]的供應商均可按照招標文件要求參與項目投標。因此，從保障項目招投標的公平競爭性而言，應當進行政府投資EPC總承包商的重新招標。

第二，即使原PPP模式下是采用招標或者其他競爭性方式招選社會資本的，且依據《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第（三）款[3]以及財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）規定同時確定中選社會資本作為EPC總承包商，由于在PPP模式轉為政府投資EPC模式后，不再是對特許經營或者PPP項目社會資本的采購，因此該條款的適用前提已發生本質變化。在缺少其他法律依據的情形下，如EPC項目本身屬于按規定必須招標的范疇，則應當依據《中華人民共和國招標投標法》的相關規定進行重新招標。

2、若是原PPP模式下EPC總承包商系通過二次招標確定的，則無須另行招標。

如果原EPC總承包商并非基于“兩招并一招”，而是由項目公司另行招標確定，由于中標EPC總承包商已經過公開的招投標程序選定，在此情形下由該中標EPC總承包商直接與EPC項目發包方直接簽訂合同具備程序合規性要素。

綜上，筆者認為，PPP模式轉為政府投資EPC模式實施時，僅在EPC項目不屬于法律規定必須招標的工程項目或原PPP模式下的EPC總承包商系經過二次招標程序確定的前提下，才無需進行EPC總承包商的重新招標。

PPP模式下，政府方、項目公司及下游供應商之間可能涉及的相關協議，如PPP項目合同、設計合同、施工承包合同、設備采購合同等。而EPC模式下，由發包方與承包商簽訂工程總承包合同，約定發包方與承包商的權利與義務等事項。因此，在進行模式轉化時，應重點注意設計及施工合同關系的轉變與銜接問題。

（一）設計合同的承接問題

PPP模式轉為政府投資EPC模式時，需要注意原先設計合同的承接問題。對于設計合同來講，在PPP模式下，項目設計責任的風險在PPP項目實施方案中明確并落實到PPP項目合同約定，一般由項目公司承擔設計風險，在此基礎上，若項目公司或中選社會資本自身不具備自行設計的能力，可將設計工作委托給其他設計單位，并簽訂委托設計合同。而在EPC模式下，承包商應承擔施工圖設計責任并承擔設計相關的風險。

因此，PPP模式轉為政府投資EPC模式后，在招選EPC總承包商時需考慮是由原先的設計單位繼續完成設計工作并由中標EPC總承包商與其重新簽訂設計合同、支付設計費用，還是終止原先設計合同，改由EPC總承包商負責整個項目的設計。

（二）施工合同的承接問題

1、原PPP模式下的施工承包商若是通過二次招標確定的，則模式轉變后，項目投資主體發生變化，如原施工承包商不能與原發包主體（即PPP項目公司）以及新投資主體（政府方）達成相關合同變更協議，則原有施工承包合同也將因無法繼續履行而面臨合同終止等風險。

2、模式轉變后，如需重新啟動采購招標程序另行確定EPC總承包商的，則可能會存在已完工程驗收交接、工程量結算、已完工程質量責任承擔等問題，需要加以妥善處理。

根據國家發改委頒發的《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目導則》（發改投資〔2016〕2231號）第十條規定，確定PPP項目實施方案內容前需按照規定完成項目投資管理的審批、核準或者備案手續，同時，基于《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）規定，對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。但是，目前PPP政策并未明確規定PPP項目應采取何種投資管理模式，且各地方政府對此的做法也存在差異。在此情況下，如果將PPP模式轉為政府投資EPC模式的，則可能需要視項目具體情況確定是否需要重新辦理審批、核準或者備案手續。

另外，無論是PPP模式還是政府投資EPC模式，“四證”（即建設用地規劃許可證、國有土地使用權證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證）均是重要的合規性文件，不僅會影響到施工合同的效力，而且對后續項目融資放款也有著關鍵性影響。因此，PPP模式轉為政府投資EPC模式實施時，還需注意按規定及相關方的要求辦理“四證”等建設審批文件的變更手續。