6月21日,新時代 新動能 新咨詢 | 政府投資項目管理解決方案(鄭州)高峰論壇隆重召開(詳情點擊《新時代新動能新咨詢丨政府投資項目管理解決方案(鄭州)高峰論壇隆重召開》),著名經濟學家賈康先生作了“PPP:制度供給的偉大創新”為主題的經驗分享,以下為主要分享內容。
尊敬的尹教授、劉站長,尊敬的各位領導、各位專家、各位嘉賓朋友,大家好!
很高興能夠參加今天的活動,今天我想就怎樣貫徹中央最高層的指導精神,在我們這個PPP創新過程中間,面對現實問題,理清一些思路和要點,談談自己的基本看法。
十九大精神的四個層面
我先簡單勾畫一下我對十九大指導精神的理解,最高決策層在十九大的指導層面上的大致方針,是要照顧我們各個地方政府轄區、各個行業、各個企業集團和市場部門的具體工作。
十九大的戰略方針列出了很多具體的要點,但在底層指導層面,我們要反饋至少四個層面的最基本的精神實質,其中一個就是中央對于我們在現代化經濟過程中間的歷史方位有新的判斷,我們是走過了站起來和富起來的時代,現在面臨的是實現中國夢現代化偉大復興強起來的新時代,而這個新的時代又有了中國特色社會主義思想的這樣的指南。
現在雖然是已經走過富起來的時代,仍然是存在著人民美好生活的需要和發展的不平衡不充分之間的矛盾,要警覺這些矛盾制約。在問題導向之下,那么,怎么樣認識我們的供給側的不充分,關鍵是要注意到它的不平衡這種結構問題的實質,結構的失衡是我們現在高質量發展中間矛盾的主要方面,而解決方略一定是要到第三個層面,就是要以供給側結構性改革來著力化解社會主義主要矛盾。
人民群眾對美好生活的需要,不僅有物質層面和精神層面的需求,還要將兩者結合,進一步提升到政治文明。社會公平、政治、民主化、法制化、人的全面發展,所有人民群眾美好生活的需要都必須要有有效的供給來對應,而這種有效供給,要把它納入高質量發展的軌道,以供給側結構性改革這個制度創新帶出整個供給體系質量效果提高,以化解社會主要矛盾,在問題導向之下達到實際的效果。
為了貫徹供給側結構性改革,在十九大之后,我們把它作為構建現代化經濟體系的主線,要進一步的克服結構失衡的這個矛盾制約,我們必須充分認識到“行百里者,半九十”這個中關期考驗,在2035年,基本進入社會主義現代化,再爭取到2050年實現中國夢。應對挑戰,最主要的是我們所依靠的新的動力體系,所謂高質量發展要實現動力轉型升級,要緊緊抓住科技是第一生產力以及制度創新的潛力空間。像我們今天討論的PPP創新,就是創新發展中的一個非常鮮明的重點創新事項。
把這三個層面的基本認識勾畫以后,我們還必須有一個“變化不變”的認識。我們有兩個不變,其中一個就是我們仍然處于社會主義初級階段,這是中國最大的實際,只有牢牢把握好基本國情,才能夠掌握好貫徹黨的基本路線。
十九大后的財政改革
中國仍處于社會主義初級階段,基本路線中經濟建設為中心所對應的多種經濟成分要共同發展,公有制、非公有制都是中國特色社會主義市場經濟重要組成部分,這些都是基于我們所處的歷史階段的最根本的判斷,這是絕對不能動搖的,要堅定不移的把公有制經濟和非公有制經濟一起發展下去。
我們在實際生活中推進創新,就要意識到我們是發展中經濟體系,我們的創新是要通過追趕最后完成現代化反超,這方面我們是有后發優勢的,但是需要注意到,這個追趕過程需要我們戰略耐心,韜光養晦,有所作為,在創新方面做實。
依照十九大要求,我們要進一步通過中央和地方怎么樣把事權、財權、稅基理順關系以后形成全民規范多種科學約束力的預算,以及預算上全面實施績效管理來解決好建立現代財政支出的問題,匹配的是預算改革和稅率改革。
預算里面還有和PPP直接相關的政府付費,政府付費最典型的形式是可行性缺口補貼,PPP項目里所有的因素要盡可能的做準確的量化的預測,要在預算里安排,把PPP項目做成政府付費的可行性缺口補貼的方式支撐起來,以實行全面的績效管理。
地方債問題的化解與“堵不如疏”觀點的探討
與地方債有內在關聯的PPP方面。總體來說,中國地方政府可以舉債,而地方債怎么借怎么用怎么還貸,有清晰的法律規范。我的解讀是,地方債的總規模每個年度是由中央跟地方規劃好以后,分配到各個省級行政區,在省級預算里安排使用的規模。原來的地方融資平臺不再允許發動新的地方隱形負債,鼓勵以PPP的方式實現機制的創新。
而地方政府一定要貫徹自己的發展戰略,爭取跟上時代發展要求,在各個地方政府領域下,匯成中國追趕趕超的現代化進程。
實際上我們的戰略發展要求除了要求地方債陽光化,還有不可忽視的PPP創新機制。既然PPP是政府和企業以伙伴關系式合作來建設和運營公共工程項目,那么,它的負債就不可能在政府方面完全撇清干系。但這個機制創新,可以使政府的相關負債產生相當可觀的放大效應和在資金使用中明顯的績效提升作用,這便是要強調鼓勵創新PPP的原因。
此前,政府出于鼓勵創新的原因,曾經在文件中規定,凡是由管理部門確認為PPP的項目,它的負債不納入地方政府債務規模的統計。運行一段時間以后,現在實際的負債風險壓力因素又使政府管理主體感受到需要防范風險。現在來看,一些地方的感受就是PPP不能和政府購買服務對接,不能做出任何的承諾保底等等,但在嚴謹地說清楚的情況下,其實PPP負債的風險必然是以某種方式,由合作伙伴各方共同承擔。
也就是在“保底條款”方面,PPP建設項目,要形成伙伴關系機制來處理的風險共擔。而風險共擔或分擔的同時,就能夠實現共贏雙贏的利益共享,企業的利益訴求是在商言商的立場,認為在鎖定的20年、30年甚至更長的時間段里,能實現可接受的年化收益率。而政府的決策集團按照發展戰略和符合人民群眾的利益,做出應有的政績。風險共擔,給參與的資本方和企業一個有安全感的預期,才能使企業界和政府真正可持續的合作PPP。
地方政府發揮市場經濟機制也要考慮“堵不如疏”。我一直強調,疏堵結合,從長期發展來看,不僅更好的發揮機制的作用,也更有效的防范風險。另外,就是應考慮以規范的股權交易平臺來疏導資本要素流動的機制建設問題。之前政府已經設有了上海、天津兩地的PPP資產交易平臺,而PPP的股權交易就是非常典型的,通過這樣的平臺去進行規范化的、陽光化的交易,這是“疏”的關鍵,可以解決大家擔心的資金期限錯配的問題。而且疏導交易的通道建設要往前看,要考慮制度建設的疏導作用。
財政承受能力方面,是說地方政府一個年度的PPP付費項目。要在一個地方做PPP項目,一般來說累積起來就有可能接近10%的天花板,這個時候就需要有專業的力量幫助調整,把超出的部分勻到后面的年度等,以此方式來防范風險,但也不能絕對化。疏導就是讓大家在預測方面做到盡可能的準確,考慮到公共收支預算和其他財力的調動,既要積極,又要可行。
由于時間原因,簡單的為大家闡述了自己的觀點和看法,請大家批評指正,謝謝大家!
另:此內容整理于在“新時代 新動能 新咨詢 | 政府投資項目管理解決方案(鄭州)高峰論壇”上賈康先生的演講錄音,完整的演講視頻在“海天造價咨詢”微信上推送。